การใช้และการตีความกฎหมายในวิกฤตการณ์บ้านเมือง

ตีพิมพ์ในมติชนรายวัน วันศุกร์ที่ ๑๐ พฤศจิกายน ศกนี้

สืบเนื่องจากบทความเรื่อง ตัดสิทธิเลือกตั้งย้อนหลังได้ ของท่าน ดร.ทวีเกียรติ มีนะกนิษฐ ที่ได้กล่าวถึงปัญหาการใช้และการตีความกฎหมายของนักกฎหมายลายลักษณ์อักษร ทำให้ผู้เขียนนึกถึงกรณีการตีความกฎหมายในสองกรณีสำคัญ ที่มีปัญหาแบบนี้เช่นเดียวกัน จึงเขียนบทความนี้ขึ้นเพื่อขยายภาพปัญหาดังกล่าวให้แจ่มชัดยิ่งขึ้น
.....................................
กฎหมาย คือ บรรทัดฐานทางสังคมชนิดหนึ่ง ที่เข้าไปเกี่ยวพันกับบริบททางสังคมแทบจะทุกส่วน เพราะบรรทัดฐานที่ชื่อว่ากฎหมาย คือสิ่งที่สังคมผู้เจริญแล้วย่อมต้องให้ความเคารพ ในฐานะที่เป็นเครื่องมือในการระงับข้อพิพาทขัดแย้ง และจัดสรรส่วนที่พึงมีพึงได้ให้กับผู้สมควรมีสมควรได้นั่นเอง

เมื่อพิจารณาวิกฤตการณ์บ้านเมืองที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน จะพบว่าประเด็นปัญหาทางการเมืองที่นำไปสู่การวิวาทะสำคัญในเกือบทุกกรณีจะมีการให้ความเห็นในทางกฎหมาย จากนักวิชาการ ทนายความ เจ้าหน้าที่ของรัฐ กระทั่งตุลาการ และในกือบทุกกรณีการให้ความเห็นก็มีความแตกต่างหลากหลาย จนบางครั้งผู้ที่มิใช่นักกฎหมายพลอยเกิดความสับสนว่า ความเห็นของนักกฎหมายคนใดเป็นความเห็นที่ถูกต้อง

ด้วยเหตุนี้ภาวะการณ์ดังกล่าวจึงไม่ใช่ภาวะการณ์ที่ดีสำหรับ “กฎหมายบ้านเมือง” เป็นแน่แท้ เพราะ กฎหมายมีลักษณะสำคัญประการหนึ่ง คือ ต้องมีความชัดเจนแน่นอน ซึ่งความชัดเจนแน่นอน จะนำไปสู่ ความเชื่อถือของประชาชนในประเทศที่อยู่ในบังคับของกฎหมายนั้นๆ และหากประชาชนให้ความเชื่อถือก็ย่อมส่งผลสะท้อนกลับ ถึง การลงหลักปักฐานของ “กฎหมาย” ในฐานะบรรทัดฐานทางสังคมที่มีความมั่นคงและหนักแน่นยิ่งขึ้น

ในบทเรียนของการศึกษากฎหมาย หรือ วิชานิติศาสตร์นั้น มีหัวใจที่สำคัญยิ่งไปกว่า ตัวบทกฎหมายที่แสดงออกเป็นบทบัญญัติในมาตราต่างๆ คือ “นิติวิธี” ซึ่งเป็นเอกลักษณ์ของวิชานิติศาสตร์ที่ไม่มีในศาสตร์อื่น “นิติวิธี” หมายถึง แนวความคิดที่ฝังตัวอยู่ในบ่อเกิดทางกฎหมายชนิดต่างๆ รวมทั้ง วิธีการใช้ วิธีการตีความกฎหมาย ซึ่ง ศาสตราจารย์ ดร.ปรีดี เกษมทรัพย์ ปรมาจารย์กฎหมายแห่งสำนักธรรมศาสตร์ เคยกล่าวไว้ว่า “ตัวบทกฎหมายเป็นร่างกาย ในขณะที่นิติวิธี คือวิญญาณกฎหมาย”

ด้วยเหตุนี้ นักกฎหมายคนใดที่ใช้และตีความกฎหมายโดยไม่คำนึงถึงนิติวิธี ผู้นั้นย่อมมีแต่ ร่างกายของนักกฎหมาย แต่หามีวิญญาณของนักกฎหมายไม่ ดังนั้นการเป็นนักกฎหมายที่มีร่างกายและวิญญาณของนักกฎหมาย คือ ต้องสามารถนำตัวบทกฎหมาย และนิติวิธี หลอมรวมเข้าเพื่อใช้ และตีความกฎหมายให้เกิด “ความยุติธรรม” อันเป็นเป้าหมายสูงสุดของ วิชานิติศาสตร์

เมื่อพิจาณาถึง วิชานิติศาสตร์ อาจกล่าวอีกนัยนึงว่า ตัวบทกฎหมาย เป็น “ศาสตร์ที่อุดมไปด้วยตรรกะ” ในขณะที่นิติวิธี คือ “ศิลปะในการนำตรรกะต่างๆมาใช้และตีความ” ให้มีความสอดคล้องกับสภาพสังคม ณ ขณะนั้น ดังนั้น นักกฎหมายคนใดที่ใช้และตีความกฎหมายอยู่บนพื้นฐานของตัวบทกฎหมายแต่เพียงอย่างเดียว จึงอาจกล่าวได้ว่า นักกฎหมายผู้นั้น คือ นักกฎหมายที่มีแต่ “ศาสตร์” แต่ไม่มี “ศิลป์” นักกฎหมายผู้นั้นจึงเป็นเพียงเหยื่อ ของ “ตาข่ายแห่งเหตุผลอันแห้งแล้ง และไม่มีความเป็นธรรม”

ตัวอย่างของการใช้และการตีความกฎหมายในวิกฤตการณ์บ้านเมือง ที่พอจะยกขึ้นมาแสดงให้เห็นถึง ความบกพร่องในทาง นิติวิธี ซึ่งบทความนี้จะขอยกขึ้นแสดงในสองกรณี คือ 1.กรณีการใช้และการตีความบทบั ญญัติมาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และ 2. กรณีการใช้และการตีความคุณสมบัติผู้ดำรงตำแหน่งคณะกรรมการการเลือกตั้ง

1.กรณีการใช้และการตีความบทบัญญัติมาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

วิวาทะเกี่ยวกับ บทบัญญัติมาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มีทั้งผู้ให้การสนับสนุนการใช้มาตรา 7 เพื่อขอนายกฯพระราชทาน และผู้คัดค้านการใช้มาตรา 7 โดยฝ่ายที่คัดค้านประกอบด้วยฝ่ายรัฐบาลพรรคไทยรักไทย และนักวิชาการฝ่ายก้าวหน้าที่ตีความการขอนายกฯพระราชทานตามมาตรา 7 ว่าเป็นการถอยหลังประเทศไทยกลับสู่ระบอบสมบูรณญาสิทธิราช นั้น จะเห็นได้ว่า ในกรณีวิวาทะเกี่ยวกับมาตรา 7 นั้น หากนักกฎหมาย มาทบทวนการใช้นิติวิธีในทางกฎหมาย โดยคำนึงถึงประเภทของบทบัญญัติของกฎหมาย ที่แบ่งเป็น “บทกฎหมายทั่วไป” ( Jus generale) กับ “บทกฎหมายเฉพาะ” ( Jus speciale) จะพบว่า วิกฤตการณ์บ้านเมืองที่เกิดขึ้น ล้วนมีสาเหตุมาจาก “ระบบรัฐธรรมนูญล่ม” เนื่องจาก กลไกการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐถูกแทรกแซง ทั้งกลไกการตรวจสอบการเข้าสู่อำนาจโดยคณะกรรมการการเลือกตั้ง กลไกลการตรวจในระบบรัฐสภา และกลไกการตรวจสอบขององค์กรอิสระ ซึ่งกรณีนี้ นักวิชาการบางท่านกล่าวว่า “ปัญหาระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญที่ไม่ทำงานเป็นเพียงความเชื่อเท่านั้น” ดูจะเป็นคำกล่าวที่เลื่อนลอยและขาดการพิจารณาบริบททางสังคมควบคู่ไปกับการใช้กฎหมายโดยสิ้นเชิง

เมื่อระบบรัฐธรรมล่ม เนื่องจาก กลไกตามรัฐธรรมนูญไม่อาจทำงานได้ นั่นหมายความว่า บทบัญญัติต่างๆที่เกี่ยวข้องกับ การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐในมิติต่างๆ เริ่มมีปัญหาการสูญเสียคุณค่าทั้งในเชิงตัวบทกฎหมายและเจตนารมณ์ กระทั่งการเดินหน้าฝืนใช้บทบัญญัติต่างๆต่อไปยิ่งทำให้เกิดวิกฤติของประเทศรุนแรงขึ้น เช่น วิกฤติการรักษาการณ์ของรัฐบาลชุดปัจจุบันที่ยาวนาน วิกฤตการณ์เลือกตั้งที่ดูจะไม่มีวันจบสิ้น วิกฤตการณ์ความแตกแยกทางสังคมที่อาจกลายเป็นวิกฤติการณ์การนองเลือดที่อาจเกิดขึ้นในไม่ช้าไม่นาน

บทบัญญัติต่างๆที่ตีความกันจนเกิดปัญหามากมายนั้น แท้จริงคือ “บทกฎหมายเฉพาะ” ที่เมื่อพิจารณาในเชิงนิติวิธีแล้ว เมื่อบทกฎหมายเฉพาะใช้บังคับไม่ได้ หรือ บังคับใช้แล้วเกิดผลประหลาด การใช้และการตีความกฎหมายก็ต้องกลับไปสู่ “บทกฎหมายทั่วไป” แต่สิ่งที่เกิดขึ้นในการใช้และตีความกฎหมาย ก็คือ การอ้างเหตุผลว่า “รัฐธรรมนูญมาตราต่างๆยังคงใช้บังคับได้ก็ต้องใช้บังคับต่อไป” ทั้งที่ในความเป็นจริง รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยโดยส่วนใหญ่ ได้สูญเสียคุณค่า ทั้งในเชิงตัวบทบัญญัติและในเชิงเจตนารมณ์มาเนิ่นนานแล้ว ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของ สิทธิและเสรีภาพ (คดีทนายสมชาย คดีตากใบ คดีการฆ่านายเจริญ วัดอักษร ) หน้าที่ของชนชาวไทย (กรณีการเลี่ยงภาษีของอดีตนายกฯทักษิณ ) การเข้าสู่อำนาจโดยการเลือกตั้ง ( กรณี สาม กกต.ที่ต้องคำพิพากษาจำคุก) การตรวจสอบถ่วงดุลโดยระบบรัฐสภา การแทรกแซงองค์กรอิสระ กระทั่ง การทำลายหลักการปกครองส่วนท้องถิ่นโดยการเข้าแทรกแซงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยกรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น กรณีการใช้และตีความโดยอ้าง “บทกฎหมายเฉพาะ”ในเรื่องต่างๆดูจะเป็นการใช้ และตีความกฎหมาย เพื่อ กฎหมาย มากกว่า ที่จะเป็นการใช้และตีความกฎหมายเพื่อ “ประโยชน์สุข”ของสังคม

นอกจากนี้ยังมีนักวิชาการบางท่าน ได้ออกมาอธิบาย พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ ทั้งที่มีอยู่ในหมวดสองของรัฐธรรมนูญ (พระมหากษัตริย์) และพระราชอำนาจที่แทรกตัวอยู่ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญหมวดอื่นๆ ซึ่งทั้งหมดเป็นเพียงคำอธิบายถึง พระราชอำนาจใน “บทกฎหมายเฉพาะ” ที่มีอยู่ในรัฐธรรมนูญเท่านั้น แต่เมื่อปรากฏว่าบทกฎหมายเฉพาะต่างๆ ไม่อาจใช้แก้ไขเยียวยาปัญหาประเทศได้ ในเชิง นิติวิธี ก็ต้องมีการกลับไปใช้ “บทกกฎหมายทั่วไป” ซึ่งก็คือ เนื้อหาของรัฐธรรมนูญในหมวดที่ 1 บททั่วไป ซึ่งมาตรา 7 ก็เป็นบทบัญญัติที่มีอยู่ใน หมวดที่ 1 บททั่วไปของรัฐธรรมนูญ

ดังนั้นสถานะของมาตรา 7 จึงมีลักษณะเป็น “บทกฎหมายทั่วไป” ของรัฐธรรมนูญ ด้วยเหตุดังกล่าวการหยิบยกมาตรา 7 ขึ้นกล่าวอ้างจึงไม่ได้มีความผิดพลาดแต่ประการใด แต่ทั้งนี้การหยิบยกมาตราดังกล่าวขึ้นใช้ จะต้องมีการพิสูจน์ให้แน่ชัดว่าเรื่องที่หยิบยกมาตรา 7 ขึ้นใช้นั้น เป็นเรื่องที่ไม่มี “บทกฎหมายเฉพาะ”ที่เกี่ยวข้องกับเรื่องดังกล่าวมาบังคับใช้ได้

สำหรับความเห็นส่วนตัว การใช้ และตีความรัฐธรรมนูญมาตรา 7 สามารถกระทำได้ ในฐานะ “บทกฎหมายทั่วไป” ซึ่งกรณีดังกล่าวก็จะต้องทำการพิเคาระห์ประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขว่ามีความหมายอย่างไร และการพิเคราะห์ประเพณีที่ว่า ก็คือ การพิเคราะห์ถึงแก่นแท้ และรากเหง้าของ “จิตวิญญาณประชาชาติ” (Volkgeist) ของประเทศไทยให้มีความชัดเจน ซึ่งในกรณีนี้มิใช่การพิเคราะห์พระราชอำนาจที่มีลักษณะเป็น “บทกฎหมายเฉพาะ” ตั้งแต่หมวดที่ 2 ของรัฐธรรมนูญฯเป็นต้นไป แบบที่นักวิชาการหลายคนทำกัน จนมีข้อทักท้วงว่า การใช้รัฐธรรมนูญฯมาตรา 7 เป็นการถอยหลังเข้าคลอง

และกรณีการพิเคราะห์ถึง “จิตวิญญาณประชาชาติ” ดังกล่าว ต้องมีการศึกษาถึงบทบาทของพระมหากษัตริย์ไทย ในประวัติศาสตร์อย่างต่อเนื่องยาวนาน มิใช่ พิเคราะห์โดยคำนึงถึง ทฤษฎีแบบฝรั่ง ซึ่งมิใช่บรรพบุรุษของประเทศไทยแต่เพียงอย่างเดียว ดังนั้น ในความเห็นของผม การใช้และการตีความมาตรา 7 ของนักกฎหมายบางท่าน ที่ไม่เห็นด้วยกับการใช้มาตรา 7 หากพิเคราะห์ในแง่นิติวิธี การใช้ การตีความ“บทกฎหมายทั่วไป” ( Jus generale) แล้ว “บทกฎหมายเฉพาะ” ( Jus speciale) แล้ว ดูเหมือนว่า ความคิดเห็นของนักกฎหมายบางท่าน ดูจะเป็นใช้และตีความกฎหมายที่ไม่ครบถ้วนสมบูรณ์ทั้งในแง่ เทคนิกการใช้และตีความกฎหมาย และการแก้ปัญหาสังคมไปพร้อมๆกัน

กรณีความเป็นไปได้ในการใช้มาตรา 7 ก็คือการใช้มาตรา 7 ในฐานะ “บทกฏหมายทั่วไปเพื่อการปฏิรูปการเมือง” ซึ่งสามารถทำได้ทั้งในแง่ นิติวิธี และในแง่รัฐธรรมนูญที่เปิดโอกาสให้มีการใช้อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ (Pouvoir Constituant) โดยเหตุผลที่สภาพของระบบรัฐสภาไม่อาจนำไปสู่การปฏิรูปการเมืองตาม ช่องทางเดิมในมาตรา 313 ของรัฐธรรมนูญได้นั่น ซึ่งหากย้อนกลับไปดูประวัติศาสตร์ จะพบว่า พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่เจ็ด ก็ทรงเคยใช้อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญดังกล่าวร่วมกับคณะราษฎร จนนำไปสู่การปกครองในระบอบประชาธิปไตยแบบมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุข

2. กรณีการใช้และการตีความคุณสมบัติผู้ดำรงตำแหน่งคณะกรรมการการเลือกตั้ง

หลังจากที่ศาลยุติธรรมมีคำพิพากษาให้จำคุก สาม กกต. ประเด็นปัญหาทางกฎหมายที่ตามมา คือ ปัญหาที่ว่า กกต.ทั้งสามพ้นจากตำแหน่ง กกต.แล้วหรือยัง กรณีดังกล่าวนักกฎหมายส่วนใหญ่มีความเห็นว่า กกต.ทั้งสามหลุดพ้นจากตำแหน่ง กกต.โดยนักกฎหมายบางส่วนได้ให้เหตุผลตามมาตรา 137 (4) ของรัฐธรรมนูญฯที่ให้นำมาตรา 106 ของรัฐธรรมนูญฯมาใช้บังคับ

ซึ่งในกรณีมาตรา 106 ที่อนุโลมมาใช้บังคับกับคุณสมบัติของคณะกรรมการเลือกตั้งนั้น บัญญัติไว้ว่า “บุคคลผู้มีลักษณะดังต่อไปนี้ในวันเลือกตั้ง เป็นบุคคลต้องห้ามมิให้ใช้สิทธิเลือกตั้ง .....(3) ต้องคุมขังอยู่โดยหมายของศาลหรือโดยคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย

กรณีดังกล่าว หากพิจาณาแล้วจะพบว่า คณะกรรมการการเลือกตั้งย่อมพ้นสภาพทันทีเนื่องจาก คณะกรรมการการเลือกตั้งได้ถูกคุมขังอยู่โดยหมายของศาล อันเกิดจากคำพิพากษา กรณีดังกล่าวหากพิเคราะห์เจตนารมณ์ของมาตรา 137 ที่อนุโลมมาตรา 106 มาใช้จะพบว่า รัฐธรรมนูญเรียกร้องให้ ผู้ดำรงตำแหน่งกรรมการการเลือกตั้งจะต้องเป็นผู้มีความบริสุทธิ์ เป็นที่น่าเชื่อถือของประชาชน จึงจะสามารถทำหน้าที่กรรมการการเลือกตั้งได้ กรณีดังกล่าว กกต.แม้จะถูกคุมขังและต่อมาได้รับการปล่อยตัวก็ต้องถือว่า กรรมการการเลือกตั้งพ้นจากตำแหน่ง ไม่ว่า กกต.จะตัดสินใจลาออกหรือไม่ก็ตาม

อย่างไรก็ตาม ก็มีความเห็นทางกฎหมาย ที่ใช้และตีความมาตรา 137 และ 106 ของรัฐธรรมนูญฯ โดยอธิบายว่า “รัฐธรรมนูญฯมาตรา 106 นั้น ใชบังคับในกรณีที่ กกต.ต้องคุมขังโดยหมายของศาล เฉพาะในวันเลือกตั้งเท่านั้น ดังนั้น กรณีนี้ กกต.ไม่พ้นจากตำแหน่งเนื่องจากไม่ได้ถูกคุมขังในวันเลือกตั้ง” กรณีการตีความดังกล่าวเห็นได้ชัดว่า มีปัญหาในเชิงการตีความที่ติดยึดกับถ้อยคำในมาตรา 106 ที่ว่า “บุคคลผู้มีลักษณะดังต่อไปนี้ในวันเลือกตั้ง” ซึ่งหากตีความในลักษณะดังกล่าว จะก่อให้เกิดผลประหลาด สามประการ

ประการที่หนึ่ง หาก กรรมการการเลือกตั้งคนใดถูกคุมขังโดยหมายของศาล ในวันที่มิได้มีการเลือกตั้ง กกต.ผู้นั้นก็มีคุณสมบัติที่จะเป็นกรรมการการเลือกตั้งได้

ประการที่สอง หากกรรมการการเลือกตั้งคนใดถูกคุมขังโดยหมายของศาล และศาลไม่อนุญาตให้ประกันตัว คำถามที่ตามมาคือ กกต.ก็ยังสามารถทำหน้าที่ในคุกต่อไปได้ และเมื่อถึงวันเลือกตั้ง กกต.ทั้งสามก็จะพ้นจากตำแหน่ง แล้วใครจะเป็นผู้จัดการการเลือกตั้ง

ประการที่สาม หากกรรมการการเลือกตั้งคนใดถูกคุมขังโดยหมายของศาล และต่อมาศาลให้ประกันตัว กรณีดังกล่าวประเทศไทยเราก็จะมี กกต.ที่ต้องคำพิพากษาให้จำคุก ซึ่งคาดว่า กกต.คงไม่สามารถดำเนินการจัดการเลือกตั้ง ให้เป็นที่เชื่อถือของประชาชนได้

จะเห็นได้ว่าตัวอย่างของการใช้และตีความประเด็นปัญหาการพ้นจากตำแหน่งของคณะกรรมการการเลือกตั้ง คือตัวอย่างของการตีความกฎหมายที่ไม่มีความสอดคล้องทั้งในแง่เจตนารมณ์และในแง่ของสถานการณ์บ้านเมือง เป็นการตีความที่ติดอยู่ “ตรรกะทางภาษากฎหมาย” ที่คับแน่นและตีบตันจนก่อให้เกิดผลประหลาด

ตัวอย่างการใช้ตีความกฎหมายทั้งสองกรณีเป็นตัวอย่างที่ดีของ นักกฎหมายที่ต้องประสาน “ศาสตร์” และ “ศิลป์” ในการใช้กฎหมายให้เป็นหนึ่งเดียว ยิ่งในภาวะวิกฤตการณ์ทางเมืองแล้ว การใช้และตีความกฎหมายจะต้องคำนึงถึง บริบททางสังคม ณ ขณะนั้นควบคู่ไปด้วย เพราะกฎหมาย มิใช่มีขึ้น เพื่อรักษาตัวของมันเองไว้เท่านั้น แต่กฎหมายมีภารกิจที่สำคัญกว่า คือ การเยียวยาสังคมทั้งในยามสงบและยามวิกฤติเท่าที่กฎหมายจะทำได้

..............

หมายเหตุ

นิติวิธี เป็นบทเรียนในวิชา กฎหมายแพ่งหลักทั่วไป ศึกษาตอนปี ๑ ถือเป็นหัวใจของนักกฎหมายเลยก็ว่าได้ ผมได้เรียนกับ อ.สมยศ เชื้อไทย ทุกวันนี้ยังชอบนั่งุคยกับ อาจารย์อยู่บ่อยๆ คนนี้ครับของจริง ไม่ย้อมแมวขาย