การตัดสัญญาณโครงข่ายโทรคมนาคม กับประกาศ กทช.ว่าด้วยการปล้นโครงข่ายโทรคมนาคมไทย

การตัดสัญญาณโครงข่ายโทรคมนาคม
กับ ประกาศ กทช.ว่าด้วยการปล้นโครงข่ายโทรคมนาคมไทย

ตีพิมพ์ในกรุงเทพธุรกิจ วนเดียวกันนี้

สืบเนื่องจากกรณีที่ บริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน) หรือ ทศท.ได้ดำเนินการตัดสัญญาณโครงข่ายโทรคมนาคมที่มีการเชื่อมต่อโครงข่ายฯระหว่าง โครงข่ายของบริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน) กับ โครงข่ายของบริษัท กสท.โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) หรือ กสท.จำนวนสามล้านเลขหมาย โดยมีสาเหตุจากการที่บริษัทเอกชนซึ่งเป็นคู่สัญญาสัมปทานกับบริษัท กสท.โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) สองบริษัท ไม่ยอมชำระราคาค่าเชื่อมโยงโครงข่าย (Access Charge) ทำให้รัฐอาจสูญเสียรายได้กว่า 240,000 ล้านบาท

กรณีที่เกิดขึ้น มีความเกี่ยวพันกับการกระทำผิดกฎหมายอยู่หลายกรณี ซึ่งในแต่ละประเด็น บริษัทเอกชนคู่สัญญา บริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน) และโดยเฉพาะอย่างยิ่งคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติจะต้องแสดงบทบาทในการทำหน้าที่กำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมอย่างถูกต้องและโปร่งใส

ประเด็นที่หนึ่ง การไม่ปฏิบัติตามสัญญาของบริษัทเอกชนคู่สัญญา โดยการไม่ชำระค่าเชื่อมโยงโครงข่าย (Access Charge)

โครงข่ายโทรคมนาคมไทย แบ่งได้เป็นสองประเภท ประเภทแรก คือ โครงข่ายที่รัฐวิสาหกิจเป็นผู้ดำเนินการสร้างเอง รัฐวิสาหกิจที่ว่าก็คือ ทศท.และกสท. กับโครงข่ายที่เกิดขึ้นตามสัญญาสัมปทานในเทอมแบบ BTO (Built Transfer Operate) ซึ่งเอกชนจะเป็นผู้ดำเนินการสร้างโครงข่าย แล้วโอนโครงข่ายให้ตกเป็นของรัฐ และมีสิทธิให้บริการจนกว่าอายุสัญญาสัมปทานจะสิ้นสุดลง โครงข่ายโทรคมนาคมทั้งสองชนิด จึงเป็นทรัพย์สินสาธารณะเพื่อใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะ โดยในปัจจุบันโครงข่ายทั้งหมดอยู่ในความครอบครองดูแลโดย ทศท.แล กสท.

สืบเนื่องจากอดีตที่การให้บริการโทรศัพท์มือถือ ของบริษัทเอกชนคู่สัญญาสัมปทานกับ กสท.มีปัญหาการให้บริการกับลูกค้า ตลอดจนปัญหาคุณภาพของสัญญาณ ต่อมาจึงได้ตกลงทำสัญญาเชื่อมโยงโครงข่าย ฯ ระหว่างโครงข่ายของ กสท.และโครงข่ายของ ทศท.โดยที่ ทศท.ต้องเป็นผู้ลงทุนในอุปกรณ์ที่ใช้แปลงสัญญาณเพื่อให้สามารถโทรติดต่อข้ามระบบกันได้ ดังนั้นในข้อตกลงดังกล่าวจึงมีการกำหนดให้เอกชนคู่สัญญาสัมปทานของ กสท.ต้องจ่ายค่าเชื่อมโครงข่าย (Access Charge) 200 บาทต่อเลขหมายโดยจำนวนเงินดังกล่าวสามารถนำไปหักออกจาก ค่าสัมปทานที่เอกชนต้องจ่ายให้กับ กสท. ดังนั้นผลของสัญญาดังกล่าวจึงไม่ได้เป็นการเพิ่มต้นทุนให้กับเอกชนแต่ประการใด

ด้วยเหตุนี้การที่เอกชนสองบริษัท คือ ทรูมูฟ และดีแทค ไม่ยอมชำราคาค่าเชื่อมโครงข่าย(Access Chrage) จึงเป็นการ ผิดสัญญา ซึ่ง ทศท.มีอำนาจสั่งให้คู่สัญญาเชื่อมโยงโครงข่าย คือ กสท.ดำเนินการให้เอกชนชำระราคาค่าเชื่อมโยงโครงข่าย ซึ่งหาก กสท.ไม่ดำเนินการ ทศท.ก็สามารถฟ้องร้องต่อศาลปกครองให้ กสท.ชำระค่าเชื่อมโยงโครงข่ายได้ เพราะเนื่องจากสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาที่เกี่ยวข้องกับการจัดทำบริการสาธารณะ

นอกจากนี้การที่เอกชนไม่ยอมจ่ายค่า Access Charge ผลที่ตามมาเท่ากับว่า เอกชนดำเนินการแปรสัญญาสัมปทานโดยพลการ ทั้งนี้เนื่องจาก หากเอกชนไม่ต้องจ่ายค่า Access Charge เงินจำนวนดังกล่าว ก็ต้องจ่ายให้กับ กสท.ในฐานะค่าสัมปทานอยู่ดี ดังนั้นกรณีหากปล่อยให้เอกชนดำเนินการเช่นนี้ ก็เท่ากับว่า “อำนาจของเอกชน” สามารถชนะ “อำนาจมหาชน” อันเป็นหัวใจสำคัญของสัญญาสัมปทานได้ กรณีนี้ กสท.และ ทศท.ต้องร่วมกันหารือเพื่อสกัดมิให้เอกชนทั้งไทย และที่มียังมีปัญหา นอมินีต่างด้าว เช่น กรณีบริษัท ดีแทค ซึ่งถือหุ้นโดย Telenor ประเทศนอรเวย์ เข้ามารุกล้ำอำนาจมหาชน ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของอำนาจอธิปไตยของประชาชนชาวไทยทุกคน

นอกจากนี้องค์กรที่ควรมีบทบาทในการดำเนินการเข้าแก้ไขในเรื่องนี้ คือ คณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ หรือ กทช.ที่ต้องทำหน้าที่ปกป้องผลประโยชน์ประเทศชาติ คือเงินรายได้ของรัฐที่อาจสูญเสียไป มิใช่ปล่อยให้เอกชนดำเนินการต่างๆโดยที่ กทช.นั่งอยู่เฉยๆ ซึ่งเงินรายได้อันเกิดจากสัญญานี้ล้วนได้รับความคุ้มครองโดยกฎหมายหลายฉบับ ทั้ง กฎหมายว่าด้วยการประกอบกิจการโทรคมนาคม และกฎหมายว่าทุนรัฐวิสาหกิจ

กรณีปัญหาประการแรกนี้ ทศท. กสท. และ กทช. ในฐานะองค์กรของรัฐ มีพันธะหน้าที่ต่อประชาชนในการปกป้องผลประโยชน์ของประเทศชาติ ซึ่งอยู่เหนือและสำคัญกว่าผลประโยชน์ของเอกชน มิเช่นนั้นแล้วการนิ่งเสียก็จะกลายเป็นการกระทำความผิดทางอาญาฐานละเว้นปฏิบัติหน้าที่ก็เป็นได้

ประเด็นที่สอง มาตรการในการตัดสัญญาณโครงข่ายโทรคมนาคมเป็นมาตรการที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
การดำเนินกิจการโทรคมนาคมนั้น มีลักษณะเป็นบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชน ความข้อนี่หมายความว่า กิจการโทรคมนาคมไม่ได้มีลักษณะเป็นกิจการในทางธุรกิจการค้าเพื่อการแสวงหากำไรเป็นหลัก บทบาทของผู้ดำเนินการไม่ว่าจะอยู่ในฐานะของรัฐวิสาหกิจ หรือบริษัทเอกชนจึงมีพันธะผูกพันในการดำเนินกิจการโทรคมนาคมในฐานะที่กิจการดังกล่าวเป็น “บริการสาธารณะ”

บริการสาธารณะ มีรูปแบบในการจัดทำได้สองรูปแบบใหญ่ คือ รัฐเข้าไปดำเนินการเองในรูปแบบการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ และการให้เอกชนเข้ามาร่วมจัดทำผ่านระบบการทำสัญญาทางปกครอง ซึ่งไม่ว่าจะในรูปแบบใดก็ตามในการดำเนินกิจการบริการสาธารณะนั้นจะต้องตกอยู่ภายใต้หลักการประการสำคัญ คือ หลักความต่อเนื่องของบริการสาธารณะ ซึ่งหมายความว่า กิจการใดที่เป็น บริการสาธารณะจะสะดุดหยุดลงด้วยเหตุผลหนึ่งเหตุผลใดไม่ได้

จากกรณีปัญหาการที่บริษัทเอกชนจะไม่ชำระค่าใช้และเชื่อมโยงโครงข่าย (Access Charge) แม้ว่าจะมีลักษณะเป็นการผิดสัญญาการใช้และเชื่อมโยงโครงข่ายก็ตาม แต่กรณีนี้ไม่เป็นเหตุในอันที่บริษัท ทีโอที จะอ้างมาใช้เพื่อตัดสัญญาณโครงข่ายโทรคมนาคมได้ทั้งนี้เนื่องจาก การตัดสัญญาณจะส่งผลกระทบทำให้ บริการสาธารณะในกิจการโทรคมนาคมเกิดปัญหาการสะดุดหยุดลงบางส่วน กรณีดังกล่าวมีความแตกต่างจากสัญญาทางแพ่งที่คู่สัญญาสามารถไม่ชำระหนี้ตอบแทนจนกว่าอีกฝ่ายจะชำระหนี้ตอบแทนตามที่ผูกพันการตามสัญญา

นอกจากนี้ การตัดสัญญาณดังกล่าว ยังมีลักษณะเป็นการตัดสัญญาณโครงข่ายโทรคมนาคมของชาติด้วยกันเอง ทั้งนี้เนื่องจากที่ได้กล่าวแล้วว่า โครงข่ายโทรคมนาคมในปัจจุบันล้วนเป็นโครงข่ายของประเทศทั้งหมดไม่ว่าจะครอบครองอยู่โดยบริษัท ทีโอที บริษัท กสท. หรือบริษัทเอกชนคู่สัญญาสัมปทานก็ตาม

ด้วยเหตุผลดังกล่าว การดำเนินการตัดสัญญาณโครงข่ายโทรคมนาคมของบริษัท ทีโอที จึงเป็นสิ่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และไม่มีความเหมาะสมกับการให้บริการกับประชาชน

ประเด็นที่สาม ต้นเหตุของปัญหาทั้งหมดมาจากการออกประกาศ กทช.ว่าด้วยการใช้และเชื่อมโยงโครงข่ายโทรคมนาคม ( Interconection Charge)

คณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติได้ออกประกาศคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ ว่าด้วยการใช้และเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคม พ.ศ.๒๕๔๙ โดยกำหนดให้นิติบุคคลเอกชนผู้ประกอบกิจการโทรคมนาคม มีสิทธิในการใช้และเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคม ทั้งที่ กฎหมายแม่บทของประกาศดังกล่าว คือ พระราชบัญญัติประกอบกิจการโทรคมนาคม พุทธศักราช ๒๕๔๔ ไม่ได้ให้อำนาจไว้

โดยใน มาตรา ๒๕ แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการโทรคมนาคม พุทธศักราช ๒๕๔๔ ได้กำหนดหลักการให้แต่เฉพาะผู้รับใบอนุญาตที่มีโครงข่ายโทรคมนาคมเป็นของตนเองเท่านั้นที่สามารถทำการใช้และเชื่อมโยงโครงข่ายโทรคมนาคมได้ ซึ่งปัจจุบันมีเพียง บริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน) และบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน)และบริษัทที่ได้รับใบอนุญาตประกอบกิจการโทรคมนาคมแบบที่ ๓ ที่ได้รับอนุญาตใหม่จาก กทช. เท่านั้นที่เป็นผู้รับใบอนุญาตและมีโครงข่ายเป็นของตนเอง อันเป็นหน่วยงานที่สามารถใช้และเชื่อมโยงโครงข่ายตามมาตรา ๒๕ แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการโทรคมนาคม พุทธศักราช ๒๕๔๙

แต่ในประกาศคณะกรรมการกิจการโทรคม นาคม แห่งชาติว่าด้วยการใช้และเชื่อมต่อโครงข่ายโทรคมนาคม พ.ศ.๒๕๔๙ ข้อ ๑๒๖ กลับกำหนดให้นิติบุคคลเอกชนผู้รับใบอนุญาต สัมปทาน หรือสัญญา สามารถใช้และเชื่อมต่อโครงข่ายได้ ทั้งที่ไม่มีโครงข่ายเป็นของตนเอง เพราะไม่ได้มีการลงทุนโครงข่าย แต่รัฐได้ใช้เงินภาษีอากรของประชาชนลงทุนไว้แต่เดิมโดย บริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน) และบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด(มหาชน) ได้รับโอนกรรมสิทธิโดยชอบธรรม

กรณีจึงเป็นการออกประกาศที่เกินกว่าขอบเขตของมาตรา ๒๕ แห่งพระราชบัญญัติประกอบกิจการโทรคมนาคม พุทธศักราช ๒๕๔๔ อย่างชัดเจน จากเหตุผลข้างต้นย่อมส่งผลให้ ประกาศดังกล่าวมีปัญหาความไม่ชอบด้วยกฎหมาย และเป็นการเปิดโอกาสให้ นิติบุคคลเอกชนผู้ประกอบกิจการโทรคมนาคม เข้ามามีสิทธิเสมือนเป็นเจ้าของโครงข่ายกิจการโทรคมนาคมทั้งที่นิติบุคคลเอกชนเหล่านั้นไม่ได้มีความเป็นเจ้าของโครงข่ายโทรคมนาคมแต่ประการใด

นอกจากนี้ ยังปรากฏกรณีปัญหาที่ต้องพิจารณาต่อไปว่า นิติบุคคลเอกชนที่ประกอบกิจการโทรคมนาคมหลายราย เช่น บริษัท ชิน คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) บริษัท โทเทิ่ล แอคเซส คอมมูนิเคชั่น จำกัด (มหาชน) ได้มีการกระทำผิดกฎหมายว่าด้วยการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าวหรือไม่ ซึ่งหากปล่อยให้ประกาศดังกล่าวมีผลใช้บังคับต่อไป ย่อมอาจส่งผลทำให้นิติบุคคลต่างด้าวซึ่งยังมีปัญหาการประกอบกิจการตามสัญญาสัมปทานที่ผิดกฎหมายอยู่ เข้ามามีสิทธิเสมือนหนึ่งเป็นเจ้าของโครงข่ายโทรคมนาคม อันจะส่งผลทำให้นิติบุคคลต่างด้าวมีสิทธิเหนือโครงข่ายโทรคมนาคมของชาติ ทั้งยังมีโอกาสล่วงรู้ความลับข้อมูลการสื่อสารของประชาชน ซึ่งอาจเกิดความเดือดร้อนเสียหายทั้งในปัจจุบันและอนาคตและอาจเป็นภัยต่อความมั่นคงของประเทศ

กรณีการตัดสัญญาณโครงข่ายของบริษัททีโอทีที่เกิดขึ้นจนเกิดเป็นคดีความในศาลปกครอง นั้นมีประเด็นที่สังคมต้องจับตามอง มากไปกว่าชัยชนะของเอกชน คือ การออกกฎเกณฑ์ของ กทช.เปิดทางให้เอกชนเข้ามามีสิทธิเหนือโครงข่ายโทรคมนาคมของชาติ การทำงานที่ไม่มีประสิทธิภาพของ ทีโอที และสมบัติชาติ คือ โครงข่ายโทรคมนาคมที่กำลังถูกทุนนิยมทั้งไทยและต่างด้าวเข้าแย่งยึดไปเป็นของตนเอง โดยไม่มีความกตัญญูรู้คุณแผ่นดิน

ศาสตรา โตอ่อน
นิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยรังสิต